“Soft law” o pedir las cosas por favor…

¿Han recibido una carta de Gobierno Vasco reclamando un estudio de minimización de residuos?... al final de la entrada doy mi opinión y unas pautas.

Los lectores habituales de este modesto diario me habrán leído alguna vez escribir que “el Derecho que no es coercitivo, que no se impone, no es Derecho”. Es decir, que si del incumplimiento de una norma no puede derivarse un castigo, esa norma será una recomendación, un consejo, una solicitud, pero no una norma jurídica.

El termino “soft law” fue originalmente creado por los estudiosos del derecho internacional. Con dicho término trataban de abarcar aquellas normas, aprobadas con todas las formalidades de una organización internacional pero que, al carecer ésta de medios militares o policiales para imponerla, su aplicación efectiva dependía de la buena voluntad de los Estados.

Muchas de las resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas tienen este estatus, algunas tan importantes como la Resolución 217, aprobada el 10 de diciembre de 1948, por la que se formalizó la Declaración Universal de los Derechos Humanos y que, hoy en día sigue siendo inaplicable en muchos países del mundo, miembros activos de la organización.

Hoy en día, el término “soft law” ha ampliado su alcance y se utiliza también para aspectos normativos, cuasi legales, en el ámbito de la Unión Europea, o incluso Estatal o autonómico.

Así, por ejemplo, el Gobierno Vasco no podía obligar a ninguna empresa IPPC a firmar los acuerdo voluntarios que planteó a los sectores afectados por la Ley 16/2002 IPPC en 2003 y, sin embargo, ninguna empresa, que yo sepa, se negó a firmarlos.

Aquellos acuerdo, aunque por el devenir político no resultaron tan satisfactorios para los sectores industriales como podían haber sido, contenían compromisos concretos de reducciones de impactos, en generación de residuos o en emisiones de contaminantes. Compromisos que los sectores cumplieron en un elevadísimo grado pero que, de no haberlo hecho, no hubieran supuesto sanciones para los incumplidores. Los acuerdos no contenían, ni podían contener, un capítulo de infracciones y sanciones administrativas.

Los estudiosos del Derecho Ambiental coinciden en que los distintos “estudios de minimización” que prevén algunas normas jurídicas, por ejemplo, las asociadas a envases o a residuos peligrosos, deben tener la consideración de “soft law”. Pueden ser, sin duda, obligaciones formales, pero su contenido no compromete a las empresas, más allá de una declaración de buenas intenciones.

En materia de Residuos Peligrosos, la primera formulación legal de esta obligación meramente formal, recogida en el Real Decreto 952/1997, cuya disposición adicional segunda decía:

Disposición adicional segunda. Estudio de minimización.
En el plazo de cuatro años a partir de la entrada en vigor de este Real Decreto, y posteriormente con la misma periodicidad, los productores de residuos tóxicos y peligrosos deberán elaborar y remitir a la Comunidad Autónoma correspondiente un estudio de minimización de dichos residuos por unidad producida, comprometiéndose a reducir la producción de residuos tóxicos y peligrosos, en la medida de sus posibilidades.

“En la medida de sus posibilidades”… me da a mí que no son unos términos muy coactivos.

A pesar de que, desde su aprobación, la Ley que desarrolla ha sido derogada dos veces, el RD 952/1997 sigue en vigor, de hecho, el requisito legal de presentar los estudios de minimización ha sido regulado por la propia Ley de Residuos, actualmente la Ley 22/2011.

Así, el Artículo 17, titulado “Obligaciones del productor u otro poseedor inicial relativas a la gestión de sus residuos”, dice:

Art.17.6. Además de las obligaciones previstas en este artículo, el productor u otro poseedor de residuos peligrosos cumplirá los requisitos recogidos en el procedimiento reglamentariamente establecido relativo a los residuos peligrosos.
Los productores de residuos peligrosos estarán obligados a elaborar y remitir a la Comunidad Autónoma un estudio de minimización comprometiéndose a reducir la producción de sus residuos. Quedan exentos de esta obligación los pequeños productores de residuos peligrosos cuya producción no supere la cantidad reglamentariamente establecida.

Es decir, la Disposición Adicional Segunda del RD 952/1997 y en tanto se aprueben normas de desarrollo reglamentario nuevas, sigue en vigor y las empresas que puedan ser consideradas “productoras de residuos peligrosos” a los efectos de la Ley 22/2011 tendrán, efectivamente, que cumplir la formalidad de entregar el plan de minimización cada cuatro años y reducir la producción de los mismos “en la medida de sus posibilidades”.

El pasado 18 de noviembre, a modo de presente navideño, el departamento de medio ambiente del Gobierno Vasco ha enviado cartas recordando a las empresas “productoras de residuos peligrosos” que, transcurridos 4 años (entiendo que desde la publicación de la Ley 22/2011… pero ese plazo es también, sin duda, cuestionable, pues la obligación viene del RD 952/1997, y, por lo tanto, en plazos de 4 años desde 2001, las empresas deberían haber renovado la presentación del plan en 2005, 2009 y 2013…)

Pero, pongamos alguna pega más: por ahora, todas las empresas que nos han llamado al respecto de estas cartas son empresas IPPC y, bueno, me temo que el Departamento se pasa de frenada…. las empresas IPPC quedaron ya fuera en su momento de la definición “productor de residuos peligrosos” a los efectos de la normativa sectorial de residuos y, la indicación contenida en la carta es jurídicamente inconsistente, en tanto que violenta uno de los principios básicos de la normativa IPPC: todos los aspectos reguladores del impacto ambiental de la instalación deben estar recogidos en la Autorización Ambiental Integrada y cumplir con ello la gran promesa que se hizo a la industria con la aprobación de la Directiva IPPC: el permiso único.

Esta premisa se fundamenta, además, en la potestad que tienen las autoridades ambientales de modificar las AAI’s en el momento que consideren oportuno de modo que, hoy mismo si quieren, pueden incluir la obligación de entregar un plan de minimización cada 4 años también, a las empresas IPPC.

Además. la Ley 16/2002 lo dejó clarísimo en su disposición derogatoria:

Disposición derogatoria única. Incidencia en la legislación sectorial sobre concesión de determinadas autorizaciones ambientales.

1. Quedan derogadas todas aquellas disposiciones que contravengan o se opongan a lo establecido en esta Ley.

2. En particular, se derogan, respecto de las actividades industriales incluidas en el ámbito de aplicación de esta Ley, las prescripciones establecidas en la legislación sectorial que se cita a continuación, en relación con los procedimientos de solicitud, concesión, revisión y cumplimiento de las siguientes autorizaciones ambientales:

• Autorizaciones de producción y gestión de residuos reguladas en la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos.

Pues es evidente que la inaplicación de las condiciones de la autorización de producción de residuos a las empresas IPPC abarca las condiciones reguladas entonces por la Ley 10/1998 y por las normas que a esta sucedan, otra cosa no tendría sentido.

Con estas premisas, ¿qué pautas puedo darles respecto a la carta que han recibido?.

1.- Solamente si su empresa produce más de 10 toneladas anuales de residuos peligrosos y no es empresa IPPC, le es de aplicación ese requisito legal.

2.- Obviamente, si su empresa está afectada por la IPPC y el requisito de presentar un estudio de minimización está incluido en su Autorización Ambiental Integrada pues… ya está tardando en presentarlo. Cuanto antes, sin falta.

3.- Si su empresa está afectada por la IPPC y el requisito de presentar un estudio de minimización no aparece en su Autorización Ambiental Integrada pues, piense que la autoridad ambiental se lo está pidiendo por favor.

Y, además, piénselo: todas las empresas IPPC que cuentan con sistemas de gestión medioambiental, certificados o no, eso es lo de menos, tienen medidas y planes de reducción de residuos “en la medida de sus posibilidades”. Si ponen esas acciones en un papel, con responsables, indicadores, presupuestos y plazos y las someten a ciclos PDCA… pues tienen un “estudio de minimización” listo para enviar… por email.

En fin, ¿qué quieren que les diga?, ¿que no lo presenten?.... pues no, eso lo dejo a su criterio, pero si están en el caso 3, sepan que no les pueden sancionar por no presentarlo y que no lo tienen que incluir en su procedimiento de requisitos legales…  que les han aplicado una medida de “soft law”. Ustedes mismos.

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