viernes, 30 de diciembre de 2016

Una "circular" sobre suelos contaminados para empresas IPPC



Voy a intentar algo que solemos pedirles a los periodistas y que, bueno, no suelen hacer: voy a tratar de separar información de opinión. Para ello, hemos publicado una circular, esta, explicando lo que la Dirección de Administración Ambiental nos ha explicado a su vez en esta otra “circular”. Les confesaré que creo que no lo he conseguido del todo y, si echan un vistazo a nuestra circular, se darán cuenta de ello.

- Ya… está claro que no te gusta el tema… tú dirás esta vez el porqué… 

Bueno, me explico:

Habrán notado que a nuestra circular me he referido con naturalidad, porque es lo que es: cada una de las cartas o avisos iguales dirigidos a diversas personas para darles conocimiento de algo… sin embargo, para referirme a la “circular” del Gobierno Vasco, he entrecomillado la palabra porque, en realidad, no sé muy bien qué es… porque, en teoría, un órgano administrativo no emite circulares.

Pónganse en situación, antes de que se inventara Internet: un órgano administrativo, pretendía dar conocimiento de algo a… ¿cuántas?... ¿miles de personas en el mejor de los casos?... no podía dedicarse a meter miles de cartas, en miles de sobres y gastarse miles de euros en sellos... para algo servía el boletín oficial.

Pero, entonces se inventó Internet. Y se inventó el email y, claro, escribir algo que quieres que hagan los ciudadanos es fácil y, mandarlo a miles de personas, casi igual de fácil… y, claro, la tentación es muy fuerte.

¿Por qué digo esto?, porque cuando la autoridad administrativa quiere que los ciudadanos a los que dirige su mandato hagan algo, publica una norma reglamentaria en el boletín oficial, una orden, una instrucción técnica…  pero no una “circular”.

- Pero… lo hace con buena intención... 

No lo dudo…. el problema es que “bueno” no es un término válido en Derecho. Y, más aún, cuando tienes todo el poder de la Administración Pública detrás. El Derecho Administrativo pretende, esencialmente, proteger los derechos de los ciudadanos frente a las buenas intenciones de la Administración.

- ¡Hala!, ¡cómo te pasas!….  ¿no estás exagerando? 

Me limito hacer la lectura esencial del Derecho Administrativo: por muy buenas que sean las intenciones de las personas que trabajan en el Gobierno, el poder que acumulan es tanto, que debe encauzarse y seguir las vías procedimentales establecidas con el fin de prevenir abusos… nada más.

Y, bueno, si la circular se limitara a explicar la aplicación práctica de normas ya establecidas, no habría demasiado problema. De hecho, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, la vieja de 1992 y la nueva de 2015, prevén algo parecido. Regulan como debe un órgano administrativo dar pautas a sus órganos subordinados para, por ejemplo, ordenar la documentación que deben recabar éstos a los ciudadanos en un trámite concreto…  pero, eso sí, la ley dice claramente que, si las instrucciones tienen efectos en el exterior, sobre los ciudadanos o las empresas, deberán publicarse en boletín… tal cual, Ley 40/2015:

Artículo 6. Instrucciones y órdenes de servicio.

1. Los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio.


Cuando una disposición específica así lo establezca, o se estime conveniente por razón de los destinatarios o de los efectos que puedan producirse, las instrucciones y órdenes de servicio se publicarán en el boletín oficial que corresponda, sin perjuicio de su difusión de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.



- Pero… ¿qué quieres?, ¿complicar aún más las cosas con trámites absurdos?... en plena era de Internet, ¿te parece mal que la Administración ayude a las empresa a cumplir una norma.?

Claro que no me parece mal… pero me preocupa que se creen nuevas obligaciones para las empresas, algo que en teoría solamente podría crear una norma con rango de Ley, a través de vías del todo informales.

- La “circular” que citas no crea obligaciones. Solamente aclara obligaciones ya existentes. 

Pues sí… pero no…. aunque esto no es nuevo, claro.

Por ejemplo, hace ya muchos años, una empresa asociada me llamó. Había pedido tres ofertas para realizar el estudio preliminar de situación del suelo del Real Decreto 9/2005. Dos de ellas a consultoras ambientales ubicadas en el País Vasco y una tercera, a una consultora de Valencia, que le había llegado a través de la federación estatal de su sector. Ésta última era un 70% más barata que las otras dos, que andaban muy parejas…. “Luis: ¿me están ofreciendo lo mismo?”….

Pues, en realidad, no… porque el Departamento había pautado unas instrucciones (Procedimiento Operativo) al respecto, entonces publicadas por Ihobe en Internet, como “de uso obligatorio”, de modo que la competencia valenciana, aragonesa o riojana de esta empresa asociada pagaba por realizar la documentación necesaria para un trámite unos 5.500 €, que aquí costaba cerca de 18.000 €…  ¿qué quieren que les diga?... si eso no son “nuevas obligaciones”… se le parece mucho.

Pero, en esta circular concreta, hay una cuestión de concepto adicional, también presente en el artículo 16.2 de la Ley 4/2015 de suelos contaminados de Euskadi, en cuya defensa me siento un poco solo… la verdad.

La Ley 16/2002, y la Directiva antes que la Ley, nos la “vendieron” como un instrumento para lograr la “ventanilla única”… ¡y el punto 13 de la Exposición de Motivos de la propia Ley lo dice bastante claro!:

El carácter integrador de la nueva autorización ambiental que se crea con esta Ley hace necesario derogar las diferentes normas sectoriales en las que se regulan autorizaciones ambientales de competencia autonómica, enumeradas en la disposición derogatoria, si bien únicamente en aquellos aspectos que se regulan en esta Ley, incluyéndolos en la autorización ambiental integrada, esto es, en lo referente a los procedimientos de solicitud, concesión, revisión y cumplimiento de las respectivas autorizaciones, por lo que permanecen vigentes los demás preceptos de la mencionada legislación sectorial que regulan el resto de medidas del régimen de intervención ambiental en cada una de las materias.

Es decir, la normativa debe interpretarse de la siguiente forma, sencilla y claramente:

Dado que al Autoridad Ambiental puede modificar la AAI siempre que quiera y sin justificar su decisión más allá de su propio criterio técnico al respecto, los requisitos concretos de la normativa sectorial reguladora de aspectos ambientales no afectan a las empresas IPPC, en tanto que no se introduzcan positivamente en el texto de su particular y nominal AAI.

Toda la normativa ambiental sectorial, pasada, presente y futura, tal y como la llama la propia norma, queda derogada, en este concreto aspecto, para las empresas incluidas en el ámbito subjetivo de la ley IPPC.

- Luis: ¡se te ha ido la olla!... pero del todo: Artículo 5.b) de la Ley IPPC dice: “Los titulares de las instalaciones en donde se desarrolle alguna de las actividades industriales incluidas en el ámbito de aplicación de esta Ley deberán: Cumplir las obligaciones de control y suministro de información previstas por la legislación sectorial aplicable y por la propia autorización ambiental integrada.”

Sí, ya sé lo que dice el articulo 5… pero es que está mal redactado, pues debe interpretarse en el sentido de que la AAI recogerá las obligaciones de control e información previstas en la legislación sectorial y que serán obligatorias en tanto que ésta las recoja.

- Vale… sí, ¿y qué más?, ¿eso porque tú lo digas?...

No, porque lo dice el artículo 22.g):

Artículo 22. Contenido de la autorización ambiental integrada.
1. La autorización ambiental integrada tendrá el contenido mínimo siguiente: […]
g) Cualquier medida o condición establecida por la legislación sectorial aplicable. […]

Ojo, que es “contenido mínimo”, es decir, que todos los requisitos de la legislación sectorial deberán incluirse necesaria y obligatoriamente en la AAI de modo que, derivado del artículo 22.1.g) la condición para interpretar el artículo 5.b) como una suma de requisitos de origen diverso, deviene imposible… es decir, no es jurídicamente posible que existan requisitos de la legislación sectorial que afecten a una actividad IPPC que no estén incluidos en su AAI… ya que, todos ellos, son parte del “contenido mínimo” de ésta.

Sé que es un poco galimatías, pero, jurídicamente, creo que es bastante evidente.

- Quieres decir que si la AAI de una empresa  no recoge el Informe Preliminar del RD 9/2005.. ¿no tiene que hacerlo?... ¿y la circular del Gobierno Vasco?, ¿entonces? 

El hecho de que nosotros hayamos emitido nuestra propia circular deja bastante claras nuestras intenciones: Estamos convencidos de que el Gobierno Vasco se equivoca y de que nosotros tenemos razón, pero nuestra labor no puede ser complicar la vida a las empresas. Más bien lo contrario.

En la circular explicamos cómo cumplir con las exigencias sectoriales no incluidas en la AAI que la Administración está pidiendo pero estamos convencidos de que no debería pedirlas, al menos, no debería pedirlas así.

- Jo… pero lo que dices es una locura…. Cada vez que se reforma una norma sectorial, el Gobierno Vasco tendría que modificar, una por una todas las AAI… conseguir medios para realizar eso es imposible….

Soy consciente aunque incluir lo requisitos sectoriales en las AAI sólo es necesario si consideras esencial que las empresas IPPC los cumplan. Además, conseguir recursos en una pyme en crisis, con una competencia asiática feroz, para realizar informes que se superponen unos con otros y que los propios expertos dicen que es absurdo realizar con frecuencia tan elevada, también es “imposible”… ¿puedo saltarme la normativa por ello?

- ¿Y qué propones entonces…?

Yo no propongo nada porque, tarde o temprano, todas las AAIs se modificarán e incluirán las obligaciones de las que estamos hablando (aunque espero que lo hagan con algo más de orden que la actual superposición de trámites dirigidos al mismo fin…), con esta entrada solamente me gustaría dejar constancia de que, una vez más y a pesar de todo, las empresas cumplirán con las premisas que el Gobierno ha dado, y lo harán en los plazos indicados en la "circular", pero deberíamos tener todos claro que lo harán de forma voluntaria, que lo harán porque quieren…. y me gustaría que así se les reconozca… de hecho un “por favor” en la “circular” no hubiera estado de más.

He dicho.

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3 comentarios:

Anónimo dijo...

Me acabo de enterar de la existencia de la “circular” de suelos del Gobierno Vasco, de la cual no teníamos ni idea de su publicación…serán los medios que han empleado pero bueno…tampoco es que queramos extendernos en ese debate, el cual ya has expuesto perfectamente. El caso es que nuestra situación respecto a los suelos e informes a presentar es un poco particular y me gustaría que nos dieras tu opinión…. sobre todo saber, si es una situación “normal”:

Nuestra AAI, desde la última modificación, sí que recoge obligación de presentar el informe preliminar de situación cada cinco años y dice que habrá que activar el procedimiento de declaración de calidad del suelo si del informe se deduce que es necesario

Pero, independientemente de esa obligación, el caso es que hace ya dos años, la empresa inicio de forma voluntaria un procedimiento de declaración de calidad del suelo y activamos el procedimiento de forma voluntaria, conforme al punto 1 apartado e) del artículo 17 de la Ley 1/2005. Nos pareció buena idea tener un refrendo del Gobierno a nuestra actuación ambiental y se lo presentamos a los accionistas y les pareció buena idea… y, cada vez que se reúne el consejo… ¡me preguntan por el tema!

Sin embargo a fecha de hoy no tenemos ningún tipo de respuesta y eso que se los hemos recordado presencialmente en numerosas reuniones con ellos y vemos que cada vez está más próxima la fecha de realizar el informe quinquenal (entiendo que es el informe periódico de situación) y que la responsabilidad de determinar la calidad del suelo y las medidas de control y seguimiento, si no existe antes una declaración del suelo, va a recaer en la OCA y no en el Gobierno Vasco.

No sé qué opinas de esta situación particular, sobretodo viendo que no hemos tenido ningún tipo de respuesta desde la administración en todo este tiempo, pero desde luego se nos queda un poco cara de póquer al ver este tipo de circulares cuando voluntariamente hemos realizado unos informes que tienen mayor alcance y coste económico que los que se están comentando y de momento no vemos que hayan servido para nada.

Un saludo.

Ibon.

Luis Blanco Urgoiti dijo...

Estimado Ibon,

¿Te sorprenderías mucho si te dijera que ese plazo no me sorprende?… ¿que es más o menos normal?… es esta otra circunstancia de la que el Gobierno Vasco, cuando se enreda con su declarado afán de “máxima exigencia”, se olvida habitualmente: el afán de control exhaustivo requiere de unos medios de los que las Administraciones Públicas no disponen. Así de sencillo.

Yo lo he dicho en mucho foros: el planteamiento de la Ley 1/2005 de suelos de Euskadi me gusta. Me parece una buena ley, que parte de un idea interesante: dado el escaso dinamismo de la contaminación histórica que pueden presentar los suelos, la obligación de presentar estudios a la Administración Pública no nace por la mera existencia de la industria desarrollando su actividad habitual, sino porque el sujeto afectado se dispone a realizar algo “especial” que activa el procedimiento.

Sustituye, o debería sustituir, un tramite fijo, estándar, para miles de empresas, presentados todos a la vez, saturando a la autoridad y que aporta muy poco, como es el estudio del RD 9/2005, por un análisis más exhaustivo, asociado a una situación dinámica: voy a cerrar, voy a mover tierra para hacer un pabellón…. voy a…. y para hacerlo tengo que….

Pero, claro, el Gobierno quiso rizar el rizo y montar un sistema de entidades homologadas, cuyos trabajos presentados ante la administración son revisados, a su vez, por otras entidades homologadas y todo ello con unos servicios de la Dirección de Administración Ambiental que no se han colapsado hace tiempo debido al esfuerzo, casi individual, de algunos técnicos y funcionarios, luchando contra viento y marea…. la reforma de la Ley 1/2005, de hecho derogada por la Ley 4/2015, se supone que pretende solucionar esta situación de atasco administrativo pero, aún tiene mucho que “desatascar”.

Huelga decir, y así lo habrás visto en nuestra circular y en su “circular" , que lo de “sustituye” es un deseo nuestro, no cumplido. Podríamos discutir largo y tendido sobre el alcance de la naturaleza de “normativa básica” del RD 9/2005, que en mi humilde opinión queda más que sobrepasada por las obligaciones de la Ley 4/2015 y la reforma incluida en la IPPC por la Directiva de Emisiones (de la que, por cierto, el 31 de diciembre se publicó el texto refundido… Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación. hay que actualizar los registros de legislación…) pero, el Gobierno no se atreve a dar ese paso y se limita a acumular procedimientos unos sobre otros, en las espaldas de las empresas y… en las suyas propias.

Me temo que no tengo la solución, pero, como ves en las circulares, aunque se puedan aprovechar estudios y contenidos de la declaración que tenéis presentada, tener esta última, en trámite o respondida, no exime de hacer el informe cada 5 años….

Siento no ser de gran ayuda.

Un abrazo

Luis

Anónimo dijo...

Hola a todos, poco que añadir a lo que dice Luis.

Según el art. 25.2 de la Ley antigua (que sería la aplicable al procedimiento iniciado "hace ya dos años"), el procedimiento estaría caducado (sí, lo sé, manda narices). Eso en teoría, porque la verdad es que no conozco ningún caso que se haya resuelto en el plazo legalmente establecido de 6 meses. Pero, a las malas, podrían enviaros a la casilla de salida.

Lo único bueno es que para presentar el informe de situación tenéis una buenísima base en la documentación presentada para solicitar la Declaración de la Calidad del Suelo. Únicamente sería necesario complementar con las nuevas circunstancias que hubieran podido surgir desde aquella fecha.

En todo caso, habría sido adecuado explicitar (al menos en la circular) que el plazo de 5 años para presentar el IPS se computara:

Desde la entrada en vigor de la Ley 4/2015.
Desde que se produzca una modificación sustancial....

... Pero reiniciándose ese plazo si antes de cumplirse cualquiera de esos 2 supuestos se produjera una Declaración de la Calidad del Suelo.

Saludos.