A pesar de que este mismo año he celebrado los 40 y de cumplir 16 años como abogado colegiado, creo que conservo una gran parte de mi ingenuidad de recién licenciado. Esa mezcla de conocimientos teóricos, candor e idealismo que los abogados más veteranos llaman con desdén "inexperiencia".
Pues sucede que, todavía hoy, creo en la justicia, creo en la buena fe de jueces y funcionarios... sigo pensando que cuando la Administración incumple con sus obligaciones no es porque funcionarios, titulares de órganos administrativo y responsables políticos no hayan hecho todo lo humanamente posible por evitarlo.
Creo que, en mi situación intermedia entre las personas encargadas de la gestión de la Administración Pública y las personas encargadas de la gestión de las empresas (ojo, no confundir "intermedia" con "equidistante"...), estoy un poco por encima de las desconfianzas generalizadas y los tópicos lacerantes y mi tendencia a la empatía me ha llevado a ponerme "en su lugar" muchas veces y entender que este no es un trabajo fácil para nadie, ni para el que presenta los papeles ni para el que los recibe.
La gente de la industria piensa, "en general", que los funcionarios son unas personas que van a la oficina muy pocas horas, durante las cuales leen mucho el periódico y toman muchos cafés y, en los ratos que les quedan libres, piden papeles a la industria con el único fin de molestar y, de paso, cerrar un par de fábricas.
Los funcionarios parecen creer que, “en general”, las industrias están manejadas por mentirosos compulsivos que siempre trata de engañar a la Administración. Por gente que disfruta destruyendo el medio ambiente mientras gana ingentes e indecentes cantidades de dinero.
¿Se decepcionarán si les digo que ninguno de los tópicos es cierto en absoluto? Todos ellos son, sencillamente, personas con escasos medios y abundante esfuerzo y que, a pesar de todo, tienen el mismo objetivo: lograr el Desarrollo Sostenible de la industria, compatibilizar la creación de riqueza con una elevada protección de la seguridad, la salud y el medio ambiente.
En ese contexto de convivencia muy cercana y relación constante, el factor que limita el ejercicio efectivo de los derechos que derivan del "Silencio Administrativo" es uno de los principios fundamentales del Derecho Administrativo, formulado por mi mismo en estos instantes: el principio"arrieritos semos..."
Pongamos un caso muy fácil de entender: la Ley 16/2002 incluye un trámite administrativo, con silencio administrativo positivo y plazo extraordinariamente breve: el trámite de calificación de modificaciones.
Es seguro que los técnicos de empresas IPPC que leen este blog conocen el proceso a la perfección (alguno de ellos incluso lo ha tramitado con ayuda de AVEQ-KIMIKA). Pues bien, a los técnicos de empresas no-IPPC les conviene conocerlo porque es declarada ambición del legislador europeo extender su uso a otras normativas ambientales.
El trámite es relativamente sencillo: cuando las empresas afectadas por la Ley IPPC planifiquen cualquier modificación que pudiera tener incidencia sobre el efecto que produce la actividad en el medio ambiente o modifique el riesgo que la misma genera, están obligadas a notificar dicha planificación previamente a la autoridad ambiental para que sea calificada como "sustancial" o "no-sustancial", determinando con ello la necesidad o no de renovar completamente toda la Autorización Ambiental Integrada de la instalación... y eso son palabras mayores.
El artículo 10 de la Ley IPPC lo explica muy bien:
Artículo 10. Modificación de la instalación.
1. La modificación de una instalación sometida a autorización ambiental integrada podrá ser sustancial o no sustancial.
2. A fin de calificar la modificación de una instalación como sustancial se tendrá en cuenta la mayor incidencia de la modificación proyectada sobre la seguridad, la salud de las personas y el medio ambiente, en los siguientes aspectos:
a) El tamaño y producción de la instalación.
b) Los recursos naturales utilizados por la misma.
c) Su consumo de agua y energía.
d) El volumen, peso y tipología de los residuos generados.
e) La calidad y capacidad regenerativa de los recursos naturales de las áreas geográficas que puedan verse afectadas.
f) El grado de contaminación producido.
g) El riesgo de accidente.
h) La incorporación o aumento en el uso de sustancias peligrosas.
3. El titular de una instalación que pretenda llevar a cabo una modificación de la misma deberá comunicarlo al órgano competente para otorgar la autorización ambiental integrada, indicando razonadamente, en atención a los criterios señalados en el apartado anterior, si considera que se trata de una modificación sustancial o no sustancial. A esta comunicación se acompañarán los documentos justificativos de las razones expuestas.
4. Cuando el titular de la instalación considere que la modificación proyectada no es sustancial podrá llevarla a cabo, siempre que el órgano competente para otorgar la autorización ambiental integrada no manifieste lo contrario en el plazo de un mes.
5. Cuando la modificación proyectada sea considerada por el propio titular o por el órgano competente de la Comunidad Autónoma como sustancial, ésta no podrá llevarse a cabo, en tanto no sea otorgada una nueva autorización ambiental integrada.
Pero, como ven, no ofrece criterios numéricos ni pautas de comparación. De hecho, en los primeros borradores del que luego fue Real Decreto 509/2007, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento para el desarrollo y ejecución de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, se incluyeron valores porcentuales, pero no duraron mucho.
¿Un incremento de capacidad de producción del 20% es una modificación sustancial?.... ¿y del 50%?... ¿cómo lo decidimos?
Pues en realidad, lo que hay que hacer, es armarse de argumentos y exponérselos al órgano competente pues la definición que da el artículo 3.e de la Ley 16/2002 lo deja clarísimo: “Art.3.e. Modificación sustancial: cualquier modificación realizada en una instalación que en opinión del órgano competente para otorgar la autorización ambiental integrada y de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 10.2 pueda tener repercusiones perjudiciales o importantes en la seguridad, la salud de las personas o el medio ambiente.”
Con estas premisas, pongamos el caso, una empresa presenta una comunicación de modificación y la califica como no-sustancial. Transcurrido un mes desde la presentación, finalizado el plazo por tanto, comienza la obra destinada a llevarla a cabo y poco días más tarde recibe una notificación en la que el órgano ambiental le notifica que en su opinión la modificación es “sustancial” y, antes de proceder con ella, debe renovar toda la Autorización Ambiental Integrada…. Es decir, como mínimo y con mucha, muchísima suerte, 10 meses de espera. Además de todo el coste y las horas de trabajo destinadas a preparar la documentación.
Jurídicamente sería muy sencillo alegar el artículo 43.3.a de la Ley 30/1992: “En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo”, despreciar la opinión del órgano ambiental y seguir con la obra.
Pero claro, hay que tener presente el principio “arrieritos semos” y es posible que, dentro de un par de años, no nos quede más remedio que planificar otra modificación… o hay que tener en cuenta el mismo artículo 26 de la propia Ley IPPC cuando dice:
Art.26.1. En cualquier caso, la autorización ambiental integrada podrá ser modificada de oficio cuando:
a. La contaminación producida por la instalación haga conveniente la revisión de los valores límite de emisión impuestos o la adopción de otros nuevos.
¿Adivinen quién decide cuando es conveniente….?
Estoy convencido de que, el técnico de turno de la Administración, puesto en la tesitura de decidir si la modificación es o no sustancial, utilizará siempre su leal saber técnico, con neutralidad absoluta y no tratará de perjudicar a una empresa por un rencor que pueda quedarle de un incidente anterior…. para eso son profesionales… pero, ¿qué quieren que les diga?, es mejor hablarlo…. ¿no les parece?.
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