Derecho para químicos

Una de las cosas que intento explicar en el Curso de Derecho para Químicos/as que impartimos en AVEQ-KIMIKA es que el respeto a los procedimientos es la única garantía de derechos. Son una pesadez, son un rollo… pero no queda más remedio.

El imperio de la ley, por ejemplo, en la imperiosa necesidad de que se respeten los procedimientos de reforma de constituciones y estatutos, es garantía de que la convivencia democrática no se convierta en el abuso del más fuerte, incluso aunque el más fuerte lo sea por ser mayoría.

Por muy insatisfactorio que sea el gobierno, por muy injusto que nos parezca, por mucho que alguien se “sienta” respaldado por enormes manifestaciones en la calle, nunca será legítimo que se autoproclame presidente de nada, si no respeta el procedimiento democrático.

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Derecho para químicos

Todo lo que siempre quiso saber sobre el “Silencio Administrativo” pero nunca se atrevió a preguntar (y III)

A pesar de que este mismo año he celebrado los 40 y de cumplir 16 años como abogado colegiado, creo que conservo una gran parte de mi ingenuidad de recién licenciado. Esa mezcla de conocimientos teóricos, candor e idealismo que los abogados más veteranos llaman con desdén "inexperiencia".

Pues sucede que, todavía hoy, creo en la justicia, creo en la buena fe de jueces y funcionarios... sigo pensando que cuando la Administración incumple con sus obligaciones no es porque funcionarios, titulares de órganos administrativo y responsables políticos no hayan hecho todo lo humanamente posible por evitarlo.

Creo que, en mi situación intermedia entre las personas encargadas de la gestión de la Administración Pública y las personas encargadas de la gestión de las empresas (ojo, no confundir "intermedia" con "equidistante"...), estoy un poco por encima de las desconfianzas generalizadas y los tópicos lacerantes y mi tendencia a la empatía me ha llevado a ponerme "en su lugar" muchas veces y entender que este no es un trabajo fácil para nadie, ni para el que presenta los papeles ni para el que los recibe.

La gente de la industria piensa, "en general", que los funcionarios son unas personas que van a la oficina muy pocas horas, durante las cuales leen mucho el periódico y toman muchos cafés y, en los ratos que les quedan libres, piden papeles a la industria con el único fin de molestar y, de paso, cerrar un par de fábricas.

Los funcionarios parecen creer que, “en general”, las industrias están manejadas por mentirosos compulsivos que siempre trata de engañar a la Administración. Por gente que disfruta destruyendo el medio ambiente mientras gana ingentes e indecentes cantidades de dinero.

¿Se decepcionarán si les digo que ninguno de los tópicos es cierto en absoluto? Todos ellos son, sencillamente, personas con escasos medios y abundante esfuerzo y que, a pesar de todo, tienen el mismo objetivo: lograr el Desarrollo Sostenible de la industria, compatibilizar la creación de riqueza con una elevada protección de la seguridad, la salud y el medio ambiente.

En ese contexto de convivencia muy cercana y relación constante, el factor que limita el ejercicio efectivo de los derechos que derivan del "Silencio Administrativo" es uno de los principios fundamentales del Derecho Administrativo, formulado por mi mismo en estos instantes: el principio"arrieritos semos..."

Pongamos un caso muy fácil de entender: la Ley 16/2002 incluye un trámite administrativo, con silencio administrativo positivo y plazo extraordinariamente breve: el trámite de calificación de modificaciones.

Es seguro que los técnicos de empresas IPPC que leen este blog conocen el proceso a la perfección (alguno de ellos incluso lo ha tramitado con ayuda de AVEQ-KIMIKA). Pues bien, a los técnicos de empresas no-IPPC les conviene conocerlo porque es declarada ambición del legislador europeo extender su uso a otras normativas ambientales.

El trámite es relativamente sencillo: cuando las empresas afectadas por la Ley IPPC planifiquen cualquier modificación que pudiera tener incidencia sobre el efecto que produce la actividad en el medio ambiente o modifique el riesgo que la misma genera, están obligadas a notificar dicha planificación previamente a la autoridad ambiental para que sea calificada como "sustancial" o "no-sustancial", determinando con ello la necesidad o no de renovar completamente toda la Autorización Ambiental Integrada de la instalación... y eso son palabras mayores.

El artículo 10 de la Ley IPPC lo explica muy bien:

Artículo 10. Modificación de la instalación.

1. La modificación de una instalación sometida a autorización ambiental integrada podrá ser sustancial o no sustancial.

2. A fin de calificar la modificación de una instalación como sustancial se tendrá en cuenta la mayor incidencia de la modificación proyectada sobre la seguridad, la salud de las personas y el medio ambiente, en los siguientes aspectos:

a) El tamaño y producción de la instalación.

b) Los recursos naturales utilizados por la misma.

c) Su consumo de agua y energía.

d) El volumen, peso y tipología de los residuos generados.

e) La calidad y capacidad regenerativa de los recursos naturales de las áreas geográficas que puedan verse afectadas.

f) El grado de contaminación producido.

g) El riesgo de accidente.

h) La incorporación o aumento en el uso de sustancias peligrosas.

3. El titular de una instalación que pretenda llevar a cabo una modificación de la misma deberá comunicarlo al órgano competente para otorgar la autorización ambiental integrada, indicando razonadamente, en atención a los criterios señalados en el apartado anterior, si considera que se trata de una modificación sustancial o no sustancial. A esta comunicación se acompañarán los documentos justificativos de las razones expuestas.

4. Cuando el titular de la instalación considere que la modificación proyectada no es sustancial podrá llevarla a cabo, siempre que el órgano competente para otorgar la autorización ambiental integrada no manifieste lo contrario en el plazo de un mes.

5. Cuando la modificación proyectada sea considerada por el propio titular o por el órgano competente de la Comunidad Autónoma como sustancial, ésta no podrá llevarse a cabo, en tanto no sea otorgada una nueva autorización ambiental integrada.


Pero, como ven, no ofrece criterios numéricos ni pautas de comparación. De hecho, en los primeros borradores del que luego fue Real Decreto 509/2007, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento para el desarrollo y ejecución de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, se incluyeron valores porcentuales, pero no duraron mucho.

¿Un incremento de capacidad de producción del 20% es una modificación sustancial?.... ¿y del 50%?... ¿cómo lo decidimos?

Pues en realidad, lo que hay que hacer, es armarse de argumentos y exponérselos al órgano competente pues la definición que da el artículo 3.e de la Ley 16/2002 lo deja clarísimo: “Art.3.e. Modificación sustancial: cualquier modificación realizada en una instalación que en opinión del órgano competente para otorgar la autorización ambiental integrada y de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 10.2 pueda tener repercusiones perjudiciales o importantes en la seguridad, la salud de las personas o el medio ambiente.”

Con estas premisas, pongamos el caso, una empresa presenta una comunicación de modificación y la califica como no-sustancial. Transcurrido un mes desde la presentación, finalizado el plazo por tanto, comienza la obra destinada a llevarla a cabo y poco días más tarde recibe una notificación en la que el órgano ambiental le notifica que en su opinión la modificación es “sustancial” y, antes de proceder con ella, debe renovar toda la Autorización Ambiental Integrada…. Es decir, como mínimo y con mucha, muchísima suerte, 10 meses de espera. Además de todo el coste y las horas de trabajo destinadas a preparar la documentación.

Jurídicamente sería muy sencillo alegar el artículo 43.3.a de la Ley 30/1992: “En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo”, despreciar la opinión del órgano ambiental y seguir con la obra.

Pero claro, hay que tener presente el principio “arrieritos semos” y es posible que, dentro de un par de años, no nos quede más remedio que planificar otra modificación… o hay que tener en cuenta el mismo artículo 26 de la propia Ley IPPC cuando dice:

Art.26.1. En cualquier caso, la autorización ambiental integrada podrá ser modificada de oficio cuando:

a. La contaminación producida por la instalación haga conveniente la revisión de los valores límite de emisión impuestos o la adopción de otros nuevos.

¿Adivinen quién decide cuando es conveniente….?

Estoy convencido de que, el técnico de turno de la Administración, puesto en la tesitura de decidir si la modificación es o no sustancial, utilizará siempre su leal saber técnico, con neutralidad absoluta y no tratará de perjudicar a una empresa por un rencor que pueda quedarle de un incidente anterior…. para eso son profesionales… pero, ¿qué quieren que les diga?, es mejor hablarlo…. ¿no les parece?.

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Todo lo que siempre quiso saber sobre el “Silencio Administrativo” pero nunca se atrevió a preguntar (II)

¿Qué premisas fundamentales debemos tener en cuenta sobre la “Silencio Administrativo” se recogen en la Ley?:

1. ¿Tiene obligación la Administración de contestarme?: Principio general básico: La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación. Siempre. Ahora bien, es una obligación que se incumple tantas veces, que ya no lo parece.

Pero es importante dejar claro que el Silencio Administrativo es una disfunción de la Administración que está incumpliendo sus obligaciones. Las Administraciones Públicas están obligadas por el artículo 42 de la Ley 30/1992 a responder cada vez que se les pregunte. Sin excepciones. Y si no lo hacen, esa falta de diligencia no debe recaer en perjuicio del ciudadano… salvo excepciones por defensa del interés general que deberán constar en disposición comunitaria o norma con rango de Ley que diga expresa y motivadamente lo contrario.

2. ¿Cuál es el plazo para que la Administración responda?: El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea. Ahora bien, si las normas reguladoras de los procedimientos no fijan el plazo máximo, éste será de tres meses.

Por ejemplo, la Ley 16/2002 IPPC, norma obviamente con rango de ley, señaló un plazo de 10 meses.

3. Pero, ¿qué debemos entender si la Administración no contesta? En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, por ejemplo en la petición de una licencia o de un permiso, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de Ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario.

Como decíamos, por ejemplo, la Ley 16/2002 IPPC, norma con rango de ley, señaló un plazo de 10 meses.... y con silencio negativo.

Ahora bien, la propia Ley 30/1992 adelanta que hay determinados procesos que deben entenderse como silencio negativo: aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público (por ejemplo, una solicitud de ocupación del dominio público), así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, por ejemplo, un recurso de alzada… aunque hay alguna excepción.

4. Y…. ¿ya está?, ¿no hace falta nada más?: La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento.

Es decir, por aclararlo, en pura teoría mi solicitud de licencia, con el sello de entrada en la Administración, una vez transcurrido el tiempo (ya saben, máximo 6 meses, salvo las consabidas excepciones) es, a todos los efectos, la licencia concedida.

5. Si el sentido del silencio es negativo… ¿puedo hacer algo?: Y, claro, la desestimación por silencio administrativo tiene solamente los efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente. Pero, como les decía, esa respuesta negativa es una garantía que evita que esperemos indefinidamente.

6. Y si la resolución llega una vez transcurrido el plazo… ¿qué pasa?: En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.

7. Pero, si el silencio es negativo, todavía me pueden dar la razón… ¿no?. En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.

8. Y si viene otra persona después…¿podría decirme que no tengo ese derecho?: Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Pero... ¿Incluidos los auditores de sistemas de gestión medioambiental y de seguridad? Sí, incluidos los auditores.

9. ¿Cómo lo demuestro frente a terceros y frente al a propia Administración?: Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho. Es decir, si puedo presentar la ya citada solicitud sellada es suficiente.

Ahora bien, un método adicional de prueba es el certificado acreditativo del silencio que puede solicitarse del órgano competente para resolver. Solicitado el certificado, éste deberá emitirse en el plazo máximo de quince días…. y que la Administración tiene, una vez más, obligación de emitir…

10. Y si el procedimiento es iniciativa de la propia Administración… ¿puede renunciar a responder? En los procedimientos iniciados de oficio, es decir a iniciativa de la Administración, se mantiene igualmente la obligación de emitir una resolución expresa. En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo…. por ejemplo, una convocatoria de oposiciones.

11. ¿Y esto también sirve para multas?: En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables, se producirá la caducidad y el archivo de las actuaciones. Pero claro, en los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.

Una última cosa, el personal al servicio de las Administraciones públicas, es decir funcionarios o personal contratado, así como los titulares de los órganos administrativos competentes que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, la instrucción o resolución son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo.El incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria.

…aunque todo esto es en el estricto plano de los derechos… porque, claro, la Gran Pregunta, la que de verdad merece la pena es:

"Todas estas garantías y derechos... ¿se pueden ejercer en la práctica, en la vida real?"

Eso se lo contesto mañana..


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Todo lo que siempre quiso saber sobre el “Silencio Administrativo” pero nunca se atrevió a preguntar (I)

Se extrañarán ustedes por la coincidencia. Pensarán que quizás el autor de este blog es aún más “friki” de lo que parecía... pero es que citar de nuevo a Benito Pérez Galdós me viene al pelo. Y son dos entradas seguidas... pura coincidencia.

No es que Pérez Galdós me guste mucho más que otros muchos autores. No es que esté leyendo sus libros en este instante, aunque es cierto que, el verano pasado copié de Wikisource las tres primeras series de los Episodios Nacionales, las edité con Word y las cargué en el libro electrónico… y me las leí de carrerilla en vacaciones. (No se preocupen, es legal, los derechos de autor de Pérez Galdós caducaron ya hace mucho años…)

Benito Pérez Galdós, nacido en Las Palmas de Gran Canaria en 1843 y que murió en Madrid en 1920, es uno de los más autores literarios más importantes de lengua castellana. Cuenta una historia bastante bien documentada que Don Benito tenía prácticamente concedido el Premio Nobel de literatura de 1912 pero que, debido a sus ideas políticas, la Academia Sueca sufrió enormes presiones de esferas conservadoras para, finalmente, no concedérselo.

Con ello, Pérez Galdós se unió a una lista a la que, sinceramente no me importaría pertenecer, de grandes genios de la literatura universal que nunca recibieron el Nobel Marcel Proust, James Joyce, Vladimir Nabokov, Franz Kafka, Jorge Luis Borges, Julio Cortázar, Liev Tolstói, Emile Zola, Henrik Ibsen, Paul Valéry, Graham Greene…

Pero, en fin, el caso es que, los Episodios Nacionales son una forma muy entretenida de conocer a fondo la historia de España durante el siglo XIX y encontrar las causas a muchos de los grandes conflictos y problemas del siglo XX. Concretamente, la tercera serie tiene como hilo conductor las aventuras del joven Fernando Calpena, un héroe romántico y alocado que cuenta con el consejo y la amistad de un “clérigo enjuto y amable”, mucho mayor que el protagonista, llamado D. Pedro Hillo.

Para explicar la ocupación de Pedro Hillo, Pérez Galdós escribe lo siguiente:

“Se ignora por qué dejó el bueno de Hillo, primero su cátedra del Colegio Mayor de Zamora, después el cargo de preceptor de los niños del señor Duque de Peñaranda de Bracamonte. Lo que sí se ha podido averiguar es que en Septiembre de 1836 pretendía una cátedra de la Universidad Complutense, y que en aquella fecha llevaba año y medio de inútiles pasos y gestiones sin obtener más que buenas palabras. Eso sí: ni se cansaba de pretender, ni los desaires y aplazamientos marchitaban sus ilusiones, ni le rendía el fatigoso y tristísimo vuelva usted mañana.”

El caso es que, a lo largo de la historia de España parecen haber abundado personas en parecidas situaciones. Personas que esperaban años a recibir una respuesta de un ente administrativo, de un ministerio, sin ver nunca una respuesta, ni positiva con la que ver resuelto su problema o negativa frente a la que recurrir al amparo de un juez.

Lo que trata de evitar la figura jurídica del “Silencio Administrativo” es esa situación y es, aunque pudiera no parecerlo, una garantía de sus derechos para el administrado frente a la Administración.

En la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 ya se recogía en el artículo 94 en el que se incluía la histórica y bastante absurda obligación de que, en un proceso de petición (“yo reclamo algo a la Administración”), en caso de no recibir respuesta en tres meses, se denunciara el retraso (“Denuncia de Mora”) y se tuvieran que esperar otros 3 meses adicionales antes de poder recurrir a una instancia superior.

La actual normativa vigente en esta materia es la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, a la que debe incluirse la reforma de la misma desarrollada en la Ley 4/1999, de 13 de enero.

Una nota previa: los plazos administrativos se cuentan desde el día en el que el ciudadano (o la empresa) presenta su escrito en la ventanilla hasta el día en el que la respuesta le es notificada (ni la fecha del escrito, ni la fecha de salida, ni nada… la fecha en la que el cartero entrega la carta en nuestra casa o en nuestra oficina).

Mañana respondo a todas sus preguntas. Sin falta.

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